努力创设与本市经济社会发展相适应的语言文字应用环境

——解读《上海市实施〈国家通用语言文字法〉办法》

2005年12月29日，上海市第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议全票通过了《上海市实施〈国家通用语言文字法〉办法》（简称《实施办法》），并将于2006年3月1日起在本市施行。《实施办法》是在总结上海语言文字工作的经验与成功做法，对全国人大常委会制订的《国家通用语言文字法》的进一步细化与补充，具有很强的操作性、针对性。

明确政府职责

——进一步明确各级政府及相关部门的职责，构建“政府统一领导，语委组织协调，各部门分工负责、条块结合、齐抓共管”的语言文字工作管理运行机制。《实施办法》中有关此方面内容包括第四条、第五条、第十六条。

语言文字工作关系到国家的统一、民族的团结、社会的进步。在全国范围内普及普通话，做好语言文字工作，是一项巨大的社会工程，其中政府部门的作用尤为重要。新中国成立以来，党和国家历来重视语言文字工作，语言文字工作宏观管理机制逐步得到加强，到目前为止已初步形成了各级政府统一领导，各级语言文字工作机构组织协调，各部门各行业相互配合的分工负责、条块结合、齐抓共管的语言文字工作宏观管理运行机制（工作格局）。《实施办法》根据本市实际对本市各级政府、语言文字工作部门、各行业主管部门在语言文字工作中的具体职责作了进一步的明确与细化。

首先，规定市、区县两级政府的职责。《实施办法》第四条的关键词包括：加强领导、纳入内容、保证条件。《实施办法》第四条第一款规定“市和区县人民政府应当加强对国家通用语言文字工作的领导，将推广普通话、推行规范汉字纳入城市管理和精神文明建设的内容。”这是因为语言文字工作是政府工作的一项重要内容，又涉及社会的方方面面，面广量大，政府必须加强对其的领导，并把它纳入城市管理和精神文明建设的重要内容。《实施办法》第四条第二款明确规定“市和区、县人民政府应当对国家通用语言文字工作所需人员和经费予以保证”，这是政府职责的重要体现，实践证明，语言文字工作所需人员配备和经费落实较好的区县，其工作开展得就比较顺利。

其次，明确各级语言文字工作部门的职责。《实施办法》第五条的关键词包括：管理与监督、同级教育行政部门、主要职责。《实施办法》明确市、区县两级人民政府语言文字工作委员会（简称“语委”）就是《国家通用语言文字法》所称的语言文字工作部门，它是政府管理语言文字工作的议事协调机构，一般由政府分管教育的领导担任主任，由政府相关部门组成，负责对本行政区域内国家通用语言文字使用的管理与监督。同时，由于语委是一个非常设机构，其职能必须依靠具体办事机构组织实施，因此《实施办法》明确规定，市、区县人民政府语言文字工作委员会的办事机构（即语委办）设在同级教育行政部门。这就要求市和区县的教育行政部门应当将语言文字应用管理纳入工作职责，落实职能部门和责任人，提供人财物等各方面的保证，同时要加强管理与考核，保证语委的各项日常工作落到实处。另外，本市除《实施办法》中明确建立的市、区县两级语委外，85%的乡镇、街道也根据实际需要设立了语言文字工作委员会，侧重于对公共场所用语用字的属地管理，在改善全市语言文字应用面貌方面发挥着重要作用，实践证明，这是十分必要的。公共场所用语用字面广量大、情况复杂，且时刻处于动态变化之中，只有依靠街道、乡镇语委协调组织商业、旅游、工商、市政、公安、文化教育等各方面力量开展宣传教育、进行实时监测、依法推进整治，才能确保法的规定落到实处。目前全市社会用字面貌较好的地区，像南京东路步行街、新客站广场商圈、新天地商圈、普陀区石泉地区等，主要就是因为街道这一级机构工作到位，属地管理落实。相反，仅仅依靠区县一级机构根本无法把工作做深做实。为此，《实施办法》规定：“乡、镇人民政府和街道办理处应当根据区、县人民政府的要求与部署，负责做好本行政区域内国家通用语言文字的相关工作”。《实施办法》第五条第二款还详细规定了市和区、县两级语委六大职责，包括：编制、组织实施规划；协调、指导、监督语言文字工作；组织宣传教育；指导水平测试；推进应用研究等。

第三，明确了与语言文字工作密切相关的政府各有关部门及其所应承担的管理和监督职责。政府有关部门包括人事、教育、广电、出版、工商等20多个政府职能部门，这些部门基本都是语委的成员单位，其职责的提出一方面紧密结合其业务实际、针对其管理对象和管辖范围，另一方面以语委现行的各委员单位职责分工为依据，具有一定的工作基础。因此，《实施办法》第十六条对20多个部门职责作了进一步的细化，通过此条各项的规定，能够在全社会形成由政府统一领导，语委部门统筹协调，各部门各司其职、齐抓共管的工作格局和管理体制。

创新体制机制

——创新语言文字工作管理体制与机制，促进语言文字工作规范化、标准化。《实施办法》中有关此方面的内容包括第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条。

建立语言文字工作评估制度与监测制度。实践证明，推广普通话与推行规范汉字需要一定的外部环境与约束机制，前几年本市在运用与执行语言文字工作评估制度与监测制度方面取得较好的效果，为此，《实施办法》第十七条将这两项工作制度上升为法律制度。《实施办法》第十七条规定“市和区、县语言文字工作委员会应当对本行政区域内有关单位的语言文字工作进行评估，评估结果可以向社会公示”、“各级语言文字工作委员会应当建立监测工作网络，对各类媒体、公共场所用字进行监测，监测结果应当向社会公示。”以法律条款规定的形式将评估制度与监测制度固定下来，可以建立长效管理机制。

明确普通话和汉字应用水平测试制度。上海是世界瞩目的国际大都市，近几年在贯彻实施《国家通用语文字法》方面进行了艰苦而卓有成效的探索和努力，取得了一定的成绩，2004年3月经教育部、国家语委评估，被认定为“普通话初步普及、汉字的社会应用基本规范”的达标城市，市民之间交流已不存在明显的语言隔阂和语言障碍，但由于各方面原因，也还存在不少问题，水平测试是贯彻“双推”方针，落实《国家通用语言文字法》的重要举措，必须不断加强这一工作。另外，根据政府职能转变、政事分开要求，市语委办作为政府部门，不宜直接组织开展测试，有关测试工作必须由第三方机构专门组织承担，为此2002年经市有关部门同意，本市设立了上海市普通话测试中心，主要承担有关语言文字应用水平测试工作，它是具有独立法人资格的事业单位。《实施办法》以法律形式对该机构的性质、任务给予明确：“本市设立的普通话和汉字应用水平测试专门机构，具体负责实施全市普通话和汉字应用水平测试工作。”

完善语言文字工作行政执法体制与机制。强化执法责任，明确执法程序和执法标准，规范执法活动，确保依法行政各项要求落到实处，是建设法治城市的客观要求。为此，加强语言文字工作行政执法体制与机制建设是本市地方立法的重要内容之一。《实施办法》关于法律责任条款规定的指导思想是：“教育引导和强制性相结合，更注重教育引导”，其中第十九条、第二十条分五个层次对法律责任内容作了规范：

第一，对单位和个人没有按规定使用语言文字的。《实施办法》第十九条第一款规定“本市有关单位和人员，未按照本办法规定使用国家通用语言文字的，由其所在单位或者上级主管部门予以批评教育，责令改正；拒不改正的，由其所在单位或者上级主管部门作出处理。”

第二，对公共场所用字违反规定的。《实施办法》第十九条第二款规定“公共场所的招牌、设施等的用字违反本办法关于国家通用语言文字使用的规定的，由城市管理行政执法部门责令改正；拒不改正的，予以警告，并督促其限期改正。”本款确立的由城市管理行政执法部门负责对公共场所用字进行执法的体制在全国是首家，这是根据特大城市的实际作出的选择，公共场所招牌、设施等的用字面广量大、情况复杂，从城市管理执法综合化的大趋势来看，依托现有的城市管理行政执法部门进行综合执法是比较可行的措施，为此，市人大在充分论证的基础上提出了这样的规定。

第三，对企业名称、商品名称用字违反规定的。《实施办法》第十九条第三款规定：“企业名称、商品名称以及广告用字违反本办法关于国家通用语言文字使用的规定的，由工商行政管理部门依法处理。”

第四，动员公众参与监督，公民享有批评与建议权。《实施办法》第二十条第一款规定：“违反本办法有关规定，不按照国家有关规范和标准使用国家通用语言文字的，公民可以提出批评和建议。”

第五，赋予语言工作部门在媒体上公示违规行为的权利，发挥舆论媒体监督作用。《实施办法》第二十条第二款规定：“违反本办法有关规定，语言文字使用不规范且拒不改正的单位，语言文字工作委员会可以在媒体上予以公示。”

突出重点领域

——明确语言文字工作的重点领域，促进管理工作向纵深发展，提高语言文字规范化、标准化。《实施办法》有关此方面的内容包括用语、用字，以及使用场合与人员能力素质四个方面，具体包括第八条、第九条、第十一条、第十三条。

在语言文字规范化建设中，国家机关要发挥带头作用、学校要发挥基础作用、新闻媒体要发挥示范作用、公共服务行业要发挥窗口作用，这是推广普通话、推行规范汉字的重点领域，为此，《实施办法》第八条与第十一条对四个重点领域国家通用语言文字的应用作出了具体规定，第十条与第十三条对相关人员的语言文字能力素质提出了明确要求。

首先，是对应当使用国家通用语言文字的场合作出了具体规定。《实施办法》第八条规定必须使用普通话的场合：“下列情形，应当以普通话为基本用语：（一） 国家机关的公务活动用语；（二） 学校及其他教育机构的教育教学和集体活动用语；（三） 广播电台、电视台的播音、主持和采访用语，电影、电视剧用语，汉语文音像制品、有声电子出版物用语；（四） 本市召开或者举办的各类会议、展览、大型活动的工作用语。本市应当采取措施，推动公共服务行业以普通话为服务用语。”《实施办法》第十一条规定必须要使用规范汉字的场所：“下列情形，应当以规范汉字为基本用字：（一） 国家机关的公务用字；（二） 学校及其他教育机构的教育教学用字；（三） 本市出版的汉语文出版物用字；（四） 影视屏幕用字；（五） 法人和其他组织的名称、招牌用字；（六） 广告、公共场所的设施用字；（七） 公共服务行业的服务用字；（八） 本市设计、制作，在境内使用的中文信息技术产品的用字和在本市注册的网站的网页用字；（九） 在本市销售的商品的包装、说明用字；（十） 本市召开或者举办的各类会议、展览、大型活动的用字。”

其次，是对相关从业人员的语言文字能力素质提出了明确要求。《实施办法》第十条对有关人员的普通话水平要求作出了规定：“下列人员的普通话水平应当分别达到以下等级标准：（一） 国家机关工作人员为三级甲等以上；（二） 教师为二级乙等以上，学校及其他教育机构中除教师以外的其它管理人员为三级甲等以上；（三） 普通高等学校、中等职业学校的学生为二级乙等以上；（四） 广播电台、电视台的播音员、节目主持人以及影视话剧演员为一级乙等以上；对尚未达到前款规定的普通话等级标准的人员，应当分别情况进行培训。本市应当采取措施，提高公共服务行业工作人员的普通话水平，直接面向公众服务的工作人员的普通话水平达到三级甲等以上，其中广播员、解说员、话务员等特殊岗位人员的普通话水平达到二级乙等以上。”《实施办法》第十三条对有关人员的汉字应用水平要求作出了规定：“国家机关工作人员、教师、普通高等学校学生、编辑记者、中文字幕制作人员、校对人员以及誊印、牌匾、广告制作业文案工作人员等的汉字应用水平，应当分别达到国家规定的要求。”

理顺四对关系

——梳理语言文字规范与发展的关系，普通话与方言的关系，规范汉字与繁体异体字的关系，以及汉语与外语的关系，澄清错误认识，进一步优化语言文字环境。《实施办法》中有关此方面内容包括第十四条、第九条、第十二条、第十五条。

第一，关于网络语汇。在语言的发展变化过程中，词汇是最为活跃的，因此规范和发展的关系问题集中体现在词汇方面。词汇的情况比较复杂，相对语言文字规范标准，词汇的规范是一种软性的规范，且处于不断变化之中。从语言的发展规律来看，词汇问题不宜作简单化的一刀切式的规定，搞绝对禁止。特别是最近几年，随着计算机网络的普及，出现了大量的网络语汇，它究竟是汉语言的积极发展，还是对汉语言的滥用污染，社会各界众说纷纭。关于网络用语，需要区别对待：一部分符合现代汉语词汇、语法规范的，或者是符合汉语造词规律的新词新语，特别是信息技术方面大量的专业术语等，应该允许使用，如：版主、主页、链接、下载、上传、优盘、内存、源代码、浏览器等；而相当一部分不符合现代汉语词汇、语法规范的，如以数字或符号代替中文词语、词义他用等如果在社会交际中泛滥，显然直接影响汉语的交际功能，影响汉语的健康发展，为此，立法机关经过大量调查，充分听取各方面意见后，在《实施办法》第十四条中对国家机关公文、教科书、新闻报道中网络语汇的使用作出了限制性规定：“汉语文出版物、国家机关公文应当符合国家关于普通话、规范汉字、汉语拼音、标点符号、数字用法等的规范和标准。国家机关公文、教科书不得使用不符合现代汉语词汇和语法规范的网络语汇。”

第二，关于方言。普通话和方言是主体性和多样性的关系。普通话是国家通用语言，在全国范围内通行；方言是汉语的地域分支，只在特定地区内通行。国家推广普通话主要是为了规范社会公共交际中的语言使用，消除方言隔阂，以利社会交际，并不是要消灭方言。因此《国家通用语言文字法》第十六条明确了允许使用方言的4种情形。据此，《实施办法》第九条也作出了相应的规定：“依照本办法第八条规定以普通话为基本用语的，遇有下列情形，可以使用方言：（一） 国家机关工作人员执行公务和出版、教学、研究中确需使用方言的，以及戏曲、影视等艺术形式需要使用方言的；（二） 广播电台、电视台的播音、主持，经市广播电视行政管理部门批准使用方言的。”当前，关于保护和传承上海话的呼声越来越强烈，由于立足点、出发点和看问题的角度不同、对语言发展客观规律的认识程度不一，社会上、学术界对此问题争论颇多，对一些具体问题更是有截然相反的看法。对此，应该以科学的、发展的语言观，辩证看待这一问题，妥善处理好方言与普通话的关系。推广普通话是国家的大政方针，也是经济发展、社会进步的必然要求，应当是社会语文生活的主流，必须坚持普通话的主体地位。同时，从维护语言多样性的角度考量，对方言问题的关注应当聚焦于文化和研究领域，通过全面深入地开展方言调查，记录和保存特定历史阶段的方言面貌，同时不断加大对地方戏曲和曲艺的扶持。

第三，关于繁体异体字。国家推行规范汉字，并不是要求所有的场合都不能使用繁体字和异体字，而是要把繁体字、异体字的使用限制在一定的范围内。因此《国家通用语言文字法》中规定了允许保留和使用繁体字、异体字的6种情形。本市在国家上位法规范的基础上，按照国家有关语言文字工作评估标准的要求，对法人和其他组织的名称牌中含有手书繁体字和异体字的情况作出具体的要求，《实施办法》第十二条规定：“题词和招牌中的手书字，提倡使用规范汉字。法人和其他组织的名称牌中含有手书繁体字、异体字的，应当在适当的位置配放规范汉字书写的名称牌。”这样规定，主要是为了体现规范汉字在我们国家的主体地位，目前，这一措施已在本市得到了较好的推行。

第四，关于外语。在外语使用的问题上，总的指导思想是：推行国家通用语言文字不排斥外语使用，但在使用中应突出国家通用语言文字的主体地位，体现语言文字使用中的国家意识和主权意识。当前中外文混杂使用的情况比较突出，如果任其发展、甚至蔓延，必将影响汉语对外来事物的消化、吸收能力，进而影响汉语的传承、发展，削弱汉语适应社会变化的生命力，因此必须对其使用加强管理和控制。为此，《实施办法》第十五条第一款规定：“汉语文出版物、国家机关公文中需要使用外国语言文字的，应当用国家通用语言文字作必要的注释。”另外，本市公共场所的招牌、告示、标志牌等还存在单独使用外国语言文字的情况，这既不利于凸显语言文字使用中的国家意识、主体意识，也不利于辨识，为此，《实施办法》第十五条第二款规定“公共服务行业以规范汉字为基本的服务用字。招牌、告示、标志牌等需要使用外国文字的，应当用规范汉字标注。”这些做法已经有了一定的实践基础，并获得了广泛的社会认同。

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